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PPP模式下火电项目的法律风险与应对

近年来,中国企业海外投资能源领域扩张迅猛,涵盖煤炭、天然气、水电、风电、太阳能等各类能源项目,如中国国家电网竞得建设与运营巴西美丽山特高压输电线项目的特许经营权;中国水电建设集团承建柬埔寨甘再水电站BOT项目;中国核工业建设集团承建蒙古巴格诺尔火电厂BOT项目等。PPP模式在能源类项目中得到广泛应用,是发展中国家加强基础设施建设、吸引外资的重要途径。本文从实施蒙古巴格诺尔火电项目的实践经验,分析企业实施PPP项目的法律风险及应对措施。

特许经营权取得的风险

能源类PPP项目涉及主体众多,法律关系复杂,合同文件众多,通常包括东道国政府方授予投资人(或投资人组建的项目公司)特许经营权的特许权协议,以及投资人与政府方指定主体签署的购售电协议、燃料供应协议、土地协议、融资协议等一系列协议,上述协议共同构成PPP项目的合同文件。其中特许权协议是整个项目的基础性文件,是明确政府方授予投资人特许经营权、投资人享有特许经营权的范围和期限等具体事宜的文件。但是在具体项目中,政府方通常会对授予特许权提出一系列前置条件并设置相应的完成期限,投资人只有在完成前置条件的情况下才能真正享有项目的特许经营权。此类项目中政府方*关注的就是投资人是否具备资金实力,能否筹集项目建设及运营所需的资金,故通常会将投资人与相关金融机构签署融资协议作为一项前提条件。

针对特许权取得的风险,中国企业的主要应对策略包括:与政府方协商避免将前置条件的完成作为特许权协议的生效条件,拿一个未生效的合同去与金融机构、保险机构等谈判比较困难;尽量将前置条件变成双方的义务,增加政府方需要完成的前置条件或协助义务,作为外国投资者要在陌生的政治法律环境下取得项目的前期审批文件是一个耗时长且困难重重的任务,会面临很多不确定因素,时间上也非常难保证,此时当地政府方的协助和指导非常重要;设置完成前提条件时间的延期条款,避免因为前提条件的未按时达成而丧失项目的特许权。

法律变更风险

目前,中国企业投资的能源项目多在发展中国家,法律制度不健全导致发生法律变更的风险较大。

法律变更风险将会导致投资人基于现有法律制度和电价结构基础上的成本与收益的测算发生变化,从而影响项目的利润和回报的取得。在笔者提供法律服务的蒙古巴格诺尔火电厂BOT项目购电协议(PPA)的谈判过程中,就经历了蒙古能源法的修订。自PPA谈判开始,蒙古能源部确定的PPA签约主体即为国家电网公司,由国家电网公司负责购买电量及支付电费。但2015年7月,在*后一次PPA谈判时,蒙古能源部告知蒙古能源法于7月底进行了修订,根据新的能源法,PPA的签约主体应为国家调度中心,发生此种变化的原因是蒙古电网公司与调度中心正在进行职能的转变,购买电量的主体与电费支付的主体将会发生变化。这些主体变化及因主体变化而带来的新的法律风险,投资人律师及时提供解决方案帮助客户进行了妥善解决和安排。

对于此类周期长达20-30年的项目,法律变更风险应引起中国企业的重视。首先,企业在锁定项目的情况下,应委托专业机构尽早进行对东道国法律环境的尽职调查,**了解在投资目的地国家实施特许经营项目需要遵守的法律法规,发现外国投资者可以享受的优惠政策。例如,蒙古投资法规定了对于外国投资者的税收稳定政策,对于达到不同投资金额的项目,可以享受年度不等的税收稳定优惠政策,意味着在一定年度内,企业税收按照颁发税收稳定证书时确定的税率征收。当税法改变,国家税率提高,适用税率仍将保持不变;当国家税率降低,则适用税率随之降低。其次,在特许权协议中,应对法律变更的情形进行明确的界定,定义好哪些情形属于法律变更,进而将发生法律变更对项目造成不利影响的风险转移给东道国政府方。

购电方电价支付风险

在电力BOT项目中,售电方投资人成立的当地项目公司与购电方代表东道国政府的电网公司之间签署的购售电协议(PPA)是整个BOT法律文件的核心,PPA协议项下电价的支付条款直接关系着投资人对项目投资的收回和收益。

照付不议条款是PPA协议的核心,通常包括两种。一是*低照付不议,即购电方承诺按照PPA协议中约定的年度*低电量购买并支付电费,无论购电方是否真正需要或实际使用,都必需按照协议中约定的年度*低电量支付电费。*低照付不议方式为售电方提供了一个与购电方需求无关的保障性收入,可以避免购电方大规模修建电厂引起的电量需求风险。二是供应照付不议,即对于售电方生产的电量,无论购电方是否真正需要,购电方都应按照PPA协议的约定购买并支付电费,但是对于售电方未生产出的电量,购电方没有义务支付。

对于购电方电价支付的风险,中国企业应注意以下两点。首先,确定PPA协议的签约主体是适格的主体,具有购买电量和支付电费的能力,并应在协议中约定购电方无法支付电费情况下的违约责任。其次,可在特许权协议中约定PPA协议项下的购电方无法支付电费情况下,政府方的保障担保责任,对电价支付进行双重保障。

燃料供应风险

电力BOT项目中,燃料的供应主体、质量、价格和稳定供应是关键。从燃料供应方与PPA协议签署方的关系区分,燃料供应方可以是PPA协议中的售电方,即投资人组建的项目公司,此种情况下投资人需要与独立的第三方签署燃料供应协议。燃料供应方也可以是PPA协议中的购电方,这种情况通常发生在某些国家资源由特殊的垄断企业掌握的情况下,若购电方与燃料供应方重合,则建议在PPA中对于燃料供应短缺导致的发电责任,对售电方予以免责。

燃料的稳定供应是燃料供应协议的重中之重。以蒙古巴格诺尔电厂项目为例,该项目虽紧邻巴格诺尔煤矿,但巴格诺尔煤矿的产能并不能满足巴格诺尔电厂未来的发电需要。为了防止燃料短缺对电厂可能造成的不利影响,我们首先在特许权协议中规定了政府保证煤矿扩大产能以满足电厂需要、政府保证煤矿向售电方优先供煤、在巴格诺尔煤矿不能满足电厂运营需求时的替代措施,同时在特许权协议中规定若煤矿未能如约供煤,则售电方有权延长或终止特许权协议,售电方终止特许权协议的,政府方应承担加倍赔偿责任。

争议解决风险

争议解决方式在涉外特许经营项目中非常重要,因为投资人面对的通常是一国政府,无论多么实力雄厚的企业在面对政府部门时都处于弱势地位,争议解决方式是投资人的*后一根救命稻草。故在此类特许经营项目中,要避免争议在东道国政府以诉讼方式解决,建议选择独立于双方国家的第三方国际仲裁机构。同时,BOT项目涉及协议众多,除在各协议中要保持争议解决方式的一致性外,还应当特别注意仲裁中并没有独立的第三人制度,因而在协议中要作出特别安排,当项目协议中的一个协议发生争议时,要保留要求其他方加入争议解决程序的约定,并应当在实际发生争议提起仲裁时灵活运用,使在合同谈判阶段努力争取到的条件在合同履行过程中真正发挥作用。

以上撷取的是PPP项目推进过程中遇到的部分法律风险。从中我们可以看出,此类项目主体不一、结构复杂、涉及交易文件众多,因此需要用全局的眼光统观整个项目,妥善做出法律安排,使项目各交易环节前后照应,在各交易环节系统地分配法律风险,*大限度保护投资方利益。

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