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电价改革要反映消费者主权

价格机制是发挥市场在资源配置中的基础性作用的核心机制,其前提是价格具有足够弹性、市场具有充分竞争性;如果价格既不反映价值、也不反映供求,价格则仅仅是电能商品的计量单位而已,无法发挥资源配置功能。

我国在1985年以前的电价就是这种状况,实行国内统一管理的电价制度。1985年,为了缓解长期缺电局面、加速电力建设、搞活电力工业,国务院批转了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》(国发[1985]72号文),决定把国家统一建设电力和统一电价的办法,改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂,并对部分电力实行多种电价的办法。与当时的经济体制相适应,电力行业相继形成了指令性和指导性两种电量和两种电价;由于允许电力企业利用议价燃料发电并执行“燃运加价”,电价的价格杠杆作用开始显现。1990年以后,新建电厂普遍实行“还本付息电价”,即按个别成本加税金和合理利润确定电价,保障电厂投资者在相对较短时间内(一般为10年)偿还贷款本金和利息、并获得较高的投资回报,出现了“一厂一价、一机一价、同网同质不同价”现象。由于电厂是以财务上可偿还债务的价格向电网售电,在电力短缺时代,投资电厂无任何风险,还本付息电价促进了电力投资。1991~1995年连续5年每年投产容量超过1000万千瓦,成为同期世界上投产容量*多的国家。但由于资金来源、建设地点、建设方式的差异,加上缺乏有效的投资成本约束和经营成本控制,导致不同电厂的电价水平相差很大。1998年以后,随着电力供需矛盾的缓解,为克服还本付息电价的弊端,新建电厂开始改为“经营期电价”,将按发电项目还贷需要核定还贷期的还本付息电价改为按发电项目经营期核定平均上网电价。根据原国家计委于2001年下发的《关于规范电价管理有关问题的通知》(计价格[2001]701号),电厂的成本按省级电网内同时期建设的同类型技术先进的发电机组的社会平均成本核定(即标杆上网电价)。从而实现了同类电厂上网电价相同,打破了“一厂一价”的还本付息定价模式,为电力市场公平竞争奠定了基础。2004年,为缓解煤炭价格市场化与电能价格计划刚性之间的矛盾,理顺煤电价格体系,国家发改委出台了《关于建立煤电价格联动机制的意见》(发改价格[2004]2909号),建立煤炭价格与电力价格的传导机制,上网电价、输配电价、销售电价与煤炭价格联动。目前共实施了两次煤电联动,但这一“补丁式”的过渡性制度安排明显受制于国家宏观调控。影响电价机制的决定性因素

电价形成机制的上述制度变迁,反映了我国电价问题的复杂性和改革的艰巨性,隐藏在其背后的决定性因素有三:一是经济体制。电价长期由政府主导与电力产业定位、体制选择密切相关。1998年以前,我国电力行业总体上是“政企合一”的,电力被视为“公用事业”,加上有中国特色的社会主义市场经济体制还处在成型和发展进程中,电力发展不可能跨越经济体制,电价形成机制也不可能跨越经济体制,特别是在计划与市场双轨制运行时期。二是利益攸关方。1985年以前,电力建设属于国家基本建设,利益主体单一;1985年以后,伴随着拨改贷、集资办电、买用电权、引进外资政策的实施,电力投资主体多元化,利益主体多元化,衍生出中央与地方、独立发电商与电网企业之间的利益联接与矛盾。在监管缺失条件下,利益攸关方矛盾协调困难重重。利益主体多元化限制了电价在资源配置中的基础性作用的发挥。三是主要矛盾。历史地看,我国电力直到1998年才告别短缺、实现低水平均衡。1998年以前,电力主要矛盾是供给不足,电力服务难以满足日益增长的生产、生活需要,电力工作的主要任务是扩大供给。由于国家财力限制,投融资体制改革和还本付息电价形成机制极大地调动了投资积极性、解放了电力生产力,出现了1988年至1998年连续11年每年新增1000万千瓦装机容量的大发展局面,同时也形成了小火电盲目发展、资源配置劣化、上网电价同网同质不同价等负面效果。2002年以来,伴随着电力体制改革的不断深化,电力市场化逐步走向深入,引导电力发展的主要矛盾也发生了根本性变化,一次能源的有效供应和环境保护成为电力发展的主要矛盾,政府正逐步从电力利益中脱离出来,按照市场经济的要求把电价主导权转移给各类市场主体,逐步形成在政府宏观调控和有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系和电价形成机制。

目前电价由政府主导

电价形成机制的核心是电价主导权。我国现行电价从表象看是政府主导的,但受政府博弈力量、博弈能力的制约,电价形成实际上反映的是生产者主权。2002年以前,我国电力市场模式是“垂直一体化”的,发、输、配、售由一个统一的经济体完成,而且国有成份占绝大多数,政府对电力发展实施严格的价格管制和投资管制,但却不用承担价格扭曲、价格混乱与投资失误、结构失衡的决策责任。长期的基于“电价形成要有利于引导投资”的思维定势使得电价反映的是生产者主权,生产者在电能商品市场上占据着主导和支配地位,而中央政府与地方政府、中央政府部门之间在电力行政上的集权与分权的制度演化,又使得电力政策缺乏连续性,电力发展战略缺乏基于总体设计、循序渐进的制度安排。结果,电价形成的政府主导权在政策博弈过程中长期偏向于生产者,无论是燃运加价、还本付息电价还是经营期电价,都在围绕生产者进行电价形成的制度**和制度设计。2002年,国务院印发《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号),实施“厂网分开、竞价上网”,将国家电力公司拆分为国家电网公司、南方电网公司和五家发电集团、四家辅业集团,电力市场模式也由“垂直一体化”模式转变为“单一购买者”模式。厂网分开使得电力生产者进一步被分化为独立发电商和电网服务商,而竞价上网的制度设计又使得电价形成进入了“流通者主权”时代。在“单一购买者”市场模式下,独立发电商的价值实现依赖于电网服务商,“产业链”上的不同市场主体在利益上形成了“对立统一关系”,无论是独立发电商还是电网服务商,都希望获得更多的利益份额,问题是凭什么获得?本质上,利益来源于创造的价值,但在价格审批制下,利益来源多元化,竞价上网的电价形成机制客观上使电网在电价形成过程中居于主导地位。结果,本来就矛盾重重的政府电价主导权面临更多挑战,需要统筹独立发电商和电网服务商的利益,博弈对象由一变多,政策博弈强化了“流通者主权”,也就是电网主权。现在看来,以政府为主导的电价形成机制政府是做不好的。因此,在国务院办公厅印发的《电价改革方案》(国办发[2003]62号)中,将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价;发电、售电价格由市场竞争形成;输电、配电价格由政府制定。政府已决定部分放弃对电价的管制,但这是长期目标,国家发改委随后印发的《电价改革实施办法》(发改价格[2005]514号)依然维持上网电价、输配电价和销售电价由政府制定的电价制度。

向市场主体移交电价主导权

电力体制改革的市场化取向期待政府权力部门拿出勇气和魄力,向市场主体移交电价主导权;而电价功能由以引导投资为主向引导投资与提高能效、保护环境并重方向转变期待电价形成机制由生产者主权向生产者主权与消费者主权并重方向转变,以电价杠杆促进电力发展、促进节能减排。其核心是电价形成的市场主权,涉及三个互为条件、互相制约的内涵:首先,政府与市场的分工。电价形成的市场主权来源于政府主权的让渡,市场化的电价形成机制取决于电力体制改革的推进情况、取决于电力市场模式的选择、还取决于电力企业重组水平和市场竞争状况(市场集中度)。显然,电价主导权向市场主体让渡并不意味着政府定价权的全部移交,政府还必须对自然垄断环节(输配环节)实施政府定价,对竞争性环节(发电、售电环节)开展价格监管,维护市场竞争秩序。其次,独立发电商的流通主权。独立发电商、电网服务商、电能批发商、零售商和消费者共同构成了电能商品的流通价值链。在“单一购买者”市场模式下,垄断竞争的市场结构使得电网企业客观上拥有了流通主导权,并凭借流通主导权促使流通价值链上的其它市场主体为自己的市场行为服务,形成“我有市场不怕你不就范”的市场扭曲,并可能借强势市场力垄断流通话语权,从而进一步强化其流通主导地位。因此,电价形成机制必须协调电网服务商与独立发电商的利益关系,关注独立发电商的流通主权,构造竞争合作的电力业态,并促进电力市场模式向批发竞争模式、零售竞争模式演进。第三,消费者主权。电价形成机制必须反映电力消费者的利益诉求。我国电价形成机制长期将电力消费者置于制度体系之外,未来的关键是组建专业性的电力消费者协会,维护消费者主权,与政府主权、生产者主权形成制度制衡;重点支持工商用户、特别是大工业用户加入电力消费者协会,并考虑聘请律师、技术专家和经济学家,以达到实质性的制约作用。本质上,一个有效的电力市场应该是一个均衡的市场,一个消费者主权、发电商主权、电网服务商主权均衡的市场,一个消费者利益和生产者利益都得到充分实现的市场。电网主权的强势说明市场效率尚未得到充分有效的提高,电价发挥作用还有很大余地。(原载2010年2月28日《电力决策与舆情参考》)

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