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电改模式下对地方做好电网投资监管的思考

近几年来,国务院大力简政放权,降低交易成本,促进市场活力。根据中发9号文件精神,再次讨论为什么要进行电网投资监管,地方省市如何做好电网投资监管,对于我们地方实施好电力体制改革非常有现实意义。

一、对电网投资监管的依据

电力系统技术的进步,市场规模的扩大,经济学管制理论的进步,电力系统的发、输、配、售四个环节早已不再是一个自然垄断的整体,而是认为电网仍具有自然垄断特性,发、售两个环节具有竞争性。这也是三十年来世界各国推动电力市场化改革的理论基础。我国从2002年开始启动电力体制改革,实现了厂网分开,发电侧具备了市场竞争的条件。中发9号文件明确“管住中间、放开两头”,加强对电网环节的管制。

所谓自然垄断,是市场只能容纳一个有*适度规模的公司。其基本特征,一是固定资本投资巨大;二是呈现规模报酬递增。铁路、燃气、自来水、电网等公共管网大多具有自然垄断特征。利用垄断优势,自然垄断企业可以成为价格的制定者而不是接受者。为维护公共利益,政府对自然垄断企业采取管制措施,防止垄断暴利,管制手段主要是价格管制。电网投资*终通过电价回收,这就决定了电网投资涉及到公共利益,需要政府进行电网投资监管。

二、9号文对电网投资监管的要求

对电网投资监管的要求,中发9号文件在七项重点任务的一、三、七中均有不同角度不同程度的表述。

**项“有序推进电价改革,理顺电价形成机制”中,对电网投资如何从电价回收,提出总体原则,也就是按“准许成本加合理收益”原则核定输配电。

第三项“建立相对独立的电力交易机构,形成公平规范的市场交易平台”中要求“规范电网企业投资和资产管理行为”。

第七项“加强电力统筹规划和科学监管,提高电力安全可靠水平”中表述*具体,涉及规划、核准、监管等。

第24条“切实加强电力行业特别是电网的统筹规划”——政府有关部门要认真履行电力规划职责,优化电源与电网布局,加强电力规划与电源规划之间、国内电力规划与地方性电力规划之间的有效衔接。提升规划的覆盖面、权威性和科学性,增强规划的透明度和公众参与度,各种电源建设和电网布局要严格规划有序组织实施。……规划经法定程序审核后,要向社会公开。……保障电力规划的有效执行。

第25条“切实加强电力行业及相关领域科学监督”——加强电网投资行为、成本及投资运行效率监管。

第26条“减少和规范电力行业的行政审批”——进一步转变政府职能、简政放权,取消、下放电力项目审批权限,有效落实规划,明确审核条件和标准,规范简化审批程序。

三、电网投资监管的内容

长期以来,除了价格部门核价以外,*直观的投资监管工作就是审批电网项目,以前是批可研,现在是核准。但政府电网投资监管的内涵远不止于此。之所以我们长期停留在孤立的审批项目阶段,只能说是政府行政能力的欠缺。根据工作经验,以及对中发9号文的理解,笔者认为对电网投资监管的主要内容如下。

首先,应该由政府依托独立的第三方机构来统筹区域内各电网投资主体的电网发展规划。而不是简单的把电网企业规划翻牌为政府电网规划,更不能是电网规划由企业说了算。纳入规划的项目即可以开展前期工作,不再印发什么所谓的“路条”。只有纳入规划的项目才能申请核准。

其次,政府投资主管部门对电网企业的项目投资进行核准,审核是否符合公共利益,同时依托第三方咨询结构对投资规模进行合理性审查。有条件的,还可以探索建立核准评估的投资限额指标体系。

接着,在电网企业的建设实施环节,应该对电网企业的招投标进行监管。既然电网投资走输配电价回收,电网投资的高低直接关系到所在地经济社会发展成本,本着责权对等的原则,电网企业就应该在属地的地方招投标平台进行招标,并接受监管。

然后,政府投资主管部门对完成建设的电网项目投资进行结算审查,只有通过结算审查的项目才能*终进入电网投资成本。

*后,由政府价格管理部门按合理周期对通过结算审计的电网投资进行电价调整。

同时,设立平衡账户,按照“合理收益”的原则,确保电网企业在一定经营期内收回投资。如果电网当年收益超过确定的合理收益规模,超出部分纳入平衡账户,反之则由平衡账户补齐电网收益。平衡账户的目的,一方面抑制电网的盈利冲动,专注于输配服务定位,另一方面让电网输配电价在一个时期内处于相对稳定水平。

因此,电网规划、投资核准、招标监管、结算审查、平衡账户、电价调整等六个环节构成了电网投资监管的内容,各环节之间必须有效衔接,形成一个动态循环的闭环。

四、项目审批权限继续下放分析

了解了电网投资监管的必要性和监管内容,再来探讨项目审批权限是否从省级投资主管部门继续下放就很清晰了,把握几个原则。

**,是否有利于投资控制和电价管控。普通项目的投资监管,主要从公共利益的角度出发。但电网投资不仅如此,项目审批只是投资监管的一个环节,还涉及到投资合理性和投资成本控制等等。从这个角度来看,集中比继续下放分散更有利于监管。

第二,看行政效率。一般而言,具备电网投资评估资质的中介机构都在省会城市,审批权限下放到区县并不能减少或简化评估环节,对边远区县而言增加行政办公成本,也不利于质量的管控。加上电网投资监管具有一定的专业性,区县配备相应的公务人员较难。

第三,国家部委下放审批权限,本质是把国家机关从具体的事务工作中解放出来,集中精力多做宏观性政策性工作。审批权限下放只是职责的转移,对权力寻租的防范更多地是靠多方位的监管,并不必然与权限下放关联。

因此,在省级层面监管电网投资更为合理。

五、探索激励性电网投资监管机制

价格管制的方法有基于成本的价格管制,基于绩效的价格管制等等。管制方法不断演化的目的是减少信息不对称,提高垄断企业管制效率,*终降低垄断企业成本。我国目前对输电价格管制主要还是传统的成本加成法。

基于成本的价格管制就促使使电网企业有动力通过增加投资来扩大收益规模。从历史经验里可以发现,电网企业并不是简单的靠赚取买电卖电之间差价的公司,其实质是一个工程型投资公司,通过不断滚动的电网投资维持电价空间。

此次电改要求按“准许成本加合理收益”原则核定输配电,仍然是基于成本的价格管制,只是引入了收入上限约束。收入上限在激励垄断企业提高效率,降低成本方面有缺失,而基于绩效的激励性价格管制理论就可以克服这些问题。

火电企业的标杆电价,就是激励性价格管制机制,能够促进发电企业降低成本,获取更多的收益,通过标杆的周期性调整,*终降低发电上网电价。同样,在电网领域也可以引入激励性价格管制机制。*初可先在增量配网领域,不再单独核定每一个增量配网的配电价格,而是取一个绩效标杆,作为所有增量配网的配电价格。*终,又拿增量配网作为监管存量配网的绩效标杆。几个监管周期下来,应该可以获得明显的效果。

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